EL SISTEMA ELECTORAL

En un sistema democrático los representantes de la ciudadanía en los distintos órganos de la administración se eligen mediante la votación libre de los y las ciudadanas. Las normas que regulan cómo se puede ejercer ese derecho, constituyen el sistema electoral. Los sistemas electorales buscan generar una legitimidad democrática para gobernar. La legitimidad democrática consiste en que los ciudadanos estén representados y en que, por tanto, haya una correlación entre las preferencias políticas de los ciudadanos y las tendencias políticas presentes en el órgano de representación. Por eso los sistemas electorales adquieren una particular importancia en el desarrollo político e institucional de las democracias. Pero no todos los sistemas reflejan de la misma forma las opiniones políticas de la ciudadanía.

En estas líneas haré un breve recorrido por los principales tipos de sistemas electorales, el origen y las características del sistema electoral en España, un análisis de las aspectos positivos y negativos de ese sistema y las propuestas de reforma que se han venido presentando.

Tipos de sistemas electorales

Los sistemas electorales se componen de diferentes elementos técnicos que pueden agruparse en cuatro áreas: la distribución de las circunscripciones electorales, la forma de la candidatura y de la votación, y la transformación de votos en escaños. Fundamentalmente se dividen en dos tipos: mayoritario y proporcional. El sistema mayoritario puede ser de mayoría simple o relativa y de mayoría absoluta o a dos vueltas. El primero de estos sistema es predominante en los países anglosajones. Normalmente se aplica en circunscripciones uninominales: en cada distrito se elige a un solo representante. Cada elector tiene un voto y el candidato que obtiene mayor número de votos gana, incluso si no alcanza la mayoría absoluta. Su mayor inconveniente es que en caso de una gran fragmentación de los votantes, puede suceder que un candidato que represente a una pequeña minoría del electorado tenga la mayoría simple de los votos y, en consecuencia, sea declarado ganador. Reino Unido es el caso típico de un sistema de mayoría simple.

En el caso del sistema mayoritario de mayoría absoluta o a dos vueltas, hay un ganador cuando alguno de los candidatos ha alcanzado al menos la mitad más uno de los votos (mayoría absoluta). Ahora bien, si ningún candidato alcanzase dicha mayoría hay que celebrar una nueva votación (segunda vuelta). Pero no todos los candidatos que concurrieron a la primera vuelta pueden presentarse a la segunda: tan sólo lo harán aquellos que hayan obtenido un porcentaje mínimo de votos según se establezca en la legislación electoral. En este caso el ganador será será el candidato que más votos haya obtenido. Este es el sistema que se aplica en Francia.

El mayor inconveniente de estos sistemas es que el partido ganador puede resultar superrepresentado, acumulando la mayoría de los cargos y por tanto dejando a los adversarios con menos representación de la que les corresponde. Su mayor ventaja es la sencillez y certeza en la designación del ganador en el caso de elección de órganos personales como presidentes o gobernadores.

En el sistema proporcional se le asigna a cada partido tantos representantes como correspondan a la proporción de su fuerza electoral. Se aplica en demarcaciones o circunscripciones en las que participan los partidos o candidaturas mediante listas de candidatos que los electores votan en bloque. Las listas pueden ser bloqueadas (el elector tiene que ceñirse al orden de aparición de los candidatos en la lista), cerradas y no bloqueadas (el elector puede alterar la disposición de los candidatos en la lista) o listas abiertas, en las que se pueden elegir candidatos de listas diferentes.

En este sistema normalmente se fija un límite mínimo de votos obtenidos para tener derecho a participar en el reparto proporcional. En el caso de las elecciones municipales en España, el límite mínimo para obtener un concejal es del 5% de los votantes. Con este sistema los órganos de representación electos pueden ser un fiel reflejo del estado de las opiniones y los intereses de la ciudadanía en un momento determinado. Las principales objeciones que se le hacen estriban en la dificultad para conseguir mayorías estables, a lo que hay que añadir el hecho de que, en las listas cerradas, el orden en las listas lo establecen los órganos de dirección de los partidos por lo que los ciudadanos votan es su adhesión a un partido o a un programa, más que a un candidato determinado. No obstante hay muy pocos sistemas electorales proporcionales puros. Normalmente se aplican unas normas correctoras para evitar una excesiva fragmentación del órgano que se elige, que en algunos casos puede llegar a resultados más parecidos a los sistemas mayoritarios.

Origen del sistema electoral en España

La primera referencia al sistema electoral en la actual democracia española la encontramos en el Real Decreto-Ley 2/1977, de 18 de marzo sobre Normas

Electorales, como desarrollo de la Ley de Reforma Política y para ser aplicado en las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977. Se establecía la representación proporcional para el Congreso y representación mayoritaria para el Senado, así como la provincia como circunscripción electoral.

Para la elección del Congreso de los Diputados se optó por el método de distribución d’Hont, y además se estableció la barrera legal del 3 por 100 de los votos válidos de cada circunscripción, siendo dos el número mínimo de candidatos a elegir en cada circunscripción. Las listas serían cerradas y bloqueadas. Tanto la Constitución de 1978 (art. 68), como la Ley Orgánica del Régimen Electoral General aprobada en 1985, incorporan y consagran esos principios recogidos en estas leyes, sin introducir cambios significativos en lo que en principio se aprobó como una norma provisional.

En el método de distribución de los escaños conocido como fórmula D'Hondt, el número de votos obtenido por cada partido se divide por números enteros sucesivos hasta cubrir el número de puestos que se van a cubrir. Estos se asignan a los partidos que obtengan mayores cocientes y que superen el número mínimo de votos necesarios para obtener representación. Este método se aplica, además de en la distribución de escaños para el Congreso de Diputados, en las elecciones municipales y autonómicas. Para el Senado, la normativa electoral comprende una asignación de cuatro senadores por distritos también provinciales y la utilización del sistema mayoritario mediante la variante del voto plural limitado, de modo que los electores pueden elegir un máximo de tres candidatos que formen parte de la misma o distinta candidatura. Se proclaman senadores electos aquellos que obtengan el mayor número de votos. Las comunidades autónomas designan a su vez un senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio.

En cuanto a los efectos políticos de esta normativa electoral hay que señalar que es indudable que redujo considerablemente la numerosa concurrencia de partidos políticos que se presentaban a unas primeras elecciones, evitando así una excesiva fragmentación del Congreso; esto no privó de representación parlamentaria a los partidos regionalistas o nacionalistas; contribuyó a la formación de mayorías parlamentarias al favorecer a los grandes partidos, creando las condiciones para Gobiernos estables y capaces de afrontar el cambio político. Precisamente una de las características del sistema electoral utilizado en España es la gran diferencia entre el número de partidos que se presentan a las elecciones y el de los que obtienen representación parlamentaria, siendo esta diferencia la mayor de todos los países europeos, superando incluso a los que tienen sistemas mayoritarios. Las razones hay que buscarlas en la aplicación de la Ley D’Hont, pero también en el tamaño de las circunscripciones y su diferente magnitud.

Las principales críticas tienen que ver con la desigualdad del voto que, dada la sobrerrepresentación del voto de las circunscripciones más pequeñas, beneficia a las provincias pequeñas en detrimento de las grandes ciudades. Por otra parte el reducido número de escaños asignados a las circunscripciones pequeñas hace que cobre mayor importancia la llamada al voto útil ante la dificultad para que los partidos minoritarios obtengan representación en las mismas. Según Vallés «calificar mecánicamente a nuestro sistema electoral como proporcional responde probablemente a un predominio acrítico de una perspectiva pseudoconstitucionalista o a una comodidad simplificadora, pero no nos ofrece una visión ajustada (...). A pesar de recurrir a técnicas de carácter proporcional, el vigente sistema electoral español (...) se inspira en el principio de representación-decisión, que lo aproxima —que lo confunde— con los modelos conocidos como mayoritarios».

Las Comunidades Autónomas regulan, de una u otra forma, el sistema electoral

mediante el cual designan sus respectivos Parlamentos regionales. Todas, excepto Cataluña, tienen su propia ley electoral. Incluyen la delimitación de las circunscripciones, su tamaño y a las barreras mínimas de votos para obtener diputados; en todo lo demás se atienen a lo legislado en el nivel general. Las principales diferencias estriban en en la posibilidad de disolver el parlamento y por tanto de convocar elecciones y en la duración del mandato parlamentario.

El mismo sistema de las elecciones al Congreso de Diputados se aplica en las elecciones municipales, con las diferencias de que la circunscripción es el municipio y la barrera mínima para obtener concejal es del 5% de los votantes.

Las elecciones para el Parlamento Europeo no han podido contar con una ley electoral común a los países europeos. Por ello cada Estado cuenta con su propia regulación legal para la elección de sus representantes en el Parlamento Europeo. En el caso español contiene dos cambios sustanciales con respecto al sistema para las elecciones nacionales: el territorio nacional como circunscripción única (aunque respetando la fórmula electoral de la regla D'Hondt) y la supresión de la barrera del 3 por 100 de los votos válidos para participar en el reparto de escaños. Se trata, pues, de un sistema proporcional de circunscripción estatal con listas bloqueadas y cerradas, y con la fórmula de reparto D'Hondt.

Propuestas de reforma

Desde la iniciación del sistema electoral, en 1977, resulta llamativa la insistencia con la que desde entonces se ha venido solicitando su reforma. La discusión sobre la reforma electoral se ha producido simultáneamente a la puesta en marcha del sistema electoral y con el inicio del nuevo régimen democrático.

En el Pleno del Congreso de Diputados del 30 de marzo de 2017 se acordó la creación de una Subcomisión para la Reforma Electoral, en el seno de la Comisión Constitucional, aprobada por asentimiento y constituida el 10 de mayo del mismo año. En diciembre de 2018 se aprobó la ampliación del plazo para presentar sus conclusiones hasta el 30 de junio de 2019. La convocatoria de elecciones ha puesto fin a esa comisión sin que se presentaran conclusiones encaminadas a la reforma del sistema electoral. En cualquier caso, miembros de la subcomisión admiten que los objetivos de la reforma serán limitados por falta de consenso. Se han visto coincidencias entre los grupos parlamentarios en lo relativo a fomentar la participación electoral de personas con discapacidad (aprobado) o para acabar con el voto rogado que se puso en marcha en 2011 y que obliga a los españoles residentes en el extranjero a solicitar previamente el voto en cada convocatoria electoral. Sin embargo esa modificación no entró en vigor, por lo que no pudo aplicarse en las últimas elecciones generales, manteniendo el calvario que supone para los españoles residentes en el extranjero poder ejercer su derecho al voto, lo que en la mayoría de las ocasiones resulta tan gravoso que es prácticamente imposible.

A pesar del fracaso de la subcomisión, son numerosas las propuestas de reforma que se han venido haciendo tanto desde el ámbito académico como del político. Así se ha propuesto la ampliación a 400 el número de Diputados lo que si se combina con una distinta fórmula electoral, posibilitaría la igualdad en el valor de cada voto. Esta reforma consistiría en crear una nueva circunscripción, adicional a las existentes, que repartiría los nuevos 50 nuevos escaños en función de los restos. Esto es, tomando los votos de todas las formaciones que no han obtenido representación y asignándoles nuevos diputados, elegidos a nivel nacional y de forma totalmente proporcional.

Otra posible reforma sería dejar el número fijo por circunscripción en uno en lugar de los dos actuales. Así se reduciría la enorme desproporción en la representación de las provincias.

También se ha planteado la sustitución de la actual forma de distribución de escaños, conocida como ley D’Hont, por otra fórmula que respete mejor la proporcionalidad.

Conclusiones

El actual sistema electoral vigente en España está diseñado para primar la estabilidad de los Gobiernos, garantizar la formación de mayorías parlamentarias homogéneas y, al mismo tiempo, de

conseguir la inclusión en el Congreso de los Diputados de los representantes de las nacionalidades históricas. Concede ventaja a los partidos mayores y dificulta la representación de los partidos más pequeños o con un electorado más difuso.

Aun siendo un sistema formalmente proporcional en la práctica es de una gran desproporcionalidad, que en ocasiones supera incluso a la de algunos de los países en los que rige el principio mayoritario. La desproporción en el tamaño de las circunscripciones supone una ventaja para los partidos mayores y posibilita el efecto psicológico del llamado “voto útil” ante la dificultad de los partidos más pequeños de obtener representación en las circunscripciones con menor número de electores.

Dada la importancia que el sistema electoral tiene en el desarrollo político e institucional y para que los ciudadanos perciban la legitimidad democrática de los gobernantes como consecuencia de las elecciones, resulta totalmente necesario abordar de forma seria una reforma de nuestro actual sistema electoral par hacerlo más proporcional y facilitador de la participación ciudadana.